【案例簡介】
甲，時任某省銀保監(jiān)局副局長，分管本單位對全省農(nóng)村金融機構(gòu)的金融監(jiān)管工作和本單位涉農(nóng)村金融機構(gòu)舉報件的受理分辦轉(zhuǎn)辦工作等。
2017年5月至12月，在該局對全省農(nóng)村金融機構(gòu)開展現(xiàn)場檢查期間，甲接受他人轉(zhuǎn)請托，為被檢查對象乙銀行提供關(guān)照，違規(guī)干預現(xiàn)場檢查組對該行的檢查。檢查期間，檢查人員發(fā)現(xiàn)乙銀行被社會股東控制并存在嚴重金融違規(guī)涉嫌違法犯罪情況，于是提出按規(guī)定移送司法機關(guān)處理、取消相關(guān)高管任職資格的建議。但甲拒不聽取檢查組所提建議，違規(guī)決定不移送司法機關(guān)、不取消相關(guān)高管任職資格，僅作出紀律處理和經(jīng)濟處罰。此后，以丙為首的犯罪集團得以繼續(xù)通過控制乙銀行和安插高管等手段，在乙銀行長期實施違法犯罪活動，給國家和人民利益造成巨大損失。
2017年7月，該局負責涉農(nóng)村金融機構(gòu)舉報件受理工作的具體職能部門收到舉報，反映以丙為首的犯罪集團非法控制包括乙銀行在內(nèi)的多家農(nóng)村金融機構(gòu)，實施騙取貸款、非法集資等違法犯罪活動。依據(jù)相關(guān)規(guī)定和工作職責，甲本應認真了解掌握舉報問題、動態(tài)分析研判，并在分辦轉(zhuǎn)辦后及時跟進掌握情況，督促受理分辦轉(zhuǎn)辦職能部門與具體核查經(jīng)辦部門加強銜接，確保形成核查結(jié)果后依規(guī)依法處置。但其嚴重不負責任，重視不夠、研判不足，未認真了解掌握舉報內(nèi)容（其本人未主動詢問舉報問題涉及哪些銀行，經(jīng)辦人員也未向其報告），未發(fā)現(xiàn)相關(guān)舉報涉及乙銀行，跟進掌握、督促不到位，全過程未能將相關(guān)舉報與對全省農(nóng)村金融機構(gòu)現(xiàn)場檢查結(jié)果聯(lián)系起來。此后，具體核查經(jīng)辦部門推進不力，2017年10月，舉報件線上處理期限已滿但仍未查結(jié)，受理分辦轉(zhuǎn)辦職能部門提出先予了結(jié)意見，甲草率予以同意。這一處置方式影響了舉報件的后續(xù)處理，反映的有關(guān)問題長期未能得到有效查處，所涉農(nóng)村金融機構(gòu)存在的金融違法犯罪和金融風險持續(xù)加劇，個別銀行一度發(fā)生擠兌事件，給國家和人民利益造成巨大損失。后經(jīng)公安機關(guān)查明，前述舉報反映的內(nèi)容屬實。
【罪名剖析】
本案中，甲的行為屬于失職瀆職，具有嚴重的社會危害性、刑事違法性和應受刑罰處罰性，構(gòu)成犯罪，具體觸犯了刑法第三百九十七條規(guī)定的濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪。甲身為金融監(jiān)管部門的國家機關(guān)工作人員，濫用對農(nóng)村金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)，接受他人轉(zhuǎn)請托，徇私情干預對乙銀行的現(xiàn)場檢查和處理工作，其明知應按規(guī)定嚴肅處理檢查發(fā)現(xiàn)的該行嚴重違規(guī)涉嫌違法犯罪問題，但故意不按規(guī)定處理，致使國家和人民利益遭受巨大損失，構(gòu)成濫用職權(quán)罪。甲在分管舉報受理分辦轉(zhuǎn)辦工作中，本應認真掌握舉報內(nèi)容、加強分析研判、及時跟進督促，但嚴重不負責任，該掌握的情況未掌握，該發(fā)現(xiàn)的問題未發(fā)現(xiàn)，該盡到的職責未盡到，在相關(guān)舉報件線上辦理期限已滿但尚未查結(jié)的情況下草率同意先予了結(jié)，影響舉報件的后續(xù)處置，客觀上導致舉報反映的嚴重問題和金融風險長期未能得到有效解決，致使國家和人民利益遭受巨大損失，構(gòu)成玩忽職守罪。
【難點辨析】
一、如何區(qū)分濫用職權(quán)和玩忽職守
依據(jù)刑法第三百九十七條規(guī)定，國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，構(gòu)成濫用職權(quán)罪或玩忽職守罪。兩罪都屬于瀆職罪，規(guī)定在刑法同一條款中，犯罪主體都要求是國家機關(guān)工作人員，犯罪客體上都侵害了國家機關(guān)公務(wù)的合法、公正、有效執(zhí)行以及公民對此的信賴這個法益，并對公共財產(chǎn)、國家和人民利益造成侵害。但兩罪屬于不同罪名，兩者之間也有明顯區(qū)別，主要體現(xiàn)在犯罪的主觀方面和客觀行為。
其一，在主觀方面，通常認為濫用職權(quán)罪由故意構(gòu)成，玩忽職守罪則由過失構(gòu)成。區(qū)分犯罪故意和過失需同時把握兩個重要方面，一是行為人對自己的危害行為造成的危害結(jié)果有無認識以及認識程度如何，二是行為人對危害結(jié)果的態(tài)度如何。實踐中，通常需要依據(jù)行為人的心理動機和主觀目的，并結(jié)合其客觀行為表現(xiàn)，準確判斷是故意還是過失。本案中，甲在其單位對乙銀行開展的現(xiàn)場檢查和處理中，接受他人轉(zhuǎn)請托對乙銀行提供關(guān)照，其明知自己的行為違背職務(wù)行為的合法性、正當性和公眾信賴，也能夠預見到行為可能造成金融風險持續(xù)加劇并致使國家和人民利益遭受重大損失的結(jié)果，仍然違規(guī)干預檢查和處理，屬于故意而為之。甲在分管舉報受理分辦轉(zhuǎn)辦工作中，無證據(jù)顯示其主觀上故意或者放任對相關(guān)舉報不予處理、壓案不查，而是嚴重不負責任，未高度重視、未掌握情況、未認真研判、未跟進督促，草率同意了結(jié)，并不存在明顯的希望或者放任心態(tài)，屬于疏忽大意的過失。
其二，在客觀行為方面，濫用職權(quán)罪一般表現(xiàn)為作為，強調(diào)對職權(quán)的濫用，而玩忽職守罪一般表現(xiàn)為不作為，強調(diào)對職責的懈怠。從實踐看，濫用職權(quán)的行為方式包括擅權(quán)、越權(quán)、棄權(quán)（故意不行使職權(quán)）等，擅權(quán)、越權(quán)是常見情形，主要是超越權(quán)限處理無權(quán)處理的事務(wù)或者不顧職權(quán)行使的規(guī)定及要求隨心所欲地處理事務(wù)，即便是棄權(quán)形式表現(xiàn)出來的濫用職權(quán)，通常也是積極主動而為之。而玩忽職守的行為方式通常是怠于履職或履職不力，主要是由于嚴重不負責任，未能按規(guī)定或職責要求及時、正確、有效地處理相關(guān)事務(wù)，一般不具有濫用職權(quán)行為的積極主動特征。本案中，甲在對乙銀行開展的檢查和處理中擅權(quán)越權(quán)的積極性、主動性較為明顯，符合濫用職權(quán)罪的客觀行為表現(xiàn)，而其在分管舉報受理分辦轉(zhuǎn)辦工作中未認真履職盡責，簡單、草率處理公務(wù)，屬于懈怠職責，符合玩忽職守罪的客觀行為表現(xiàn)。
二、濫用職權(quán)與玩忽職守行為存在關(guān)聯(lián)時如何準確把握罪數(shù)
在罪數(shù)的判斷上，我國刑法理論普遍認同以犯罪構(gòu)成為區(qū)分標準，即犯罪事實具備一個犯罪構(gòu)成的為一罪，具備兩個以上犯罪構(gòu)成的為數(shù)罪。具體地說，行為人以一個或概括的犯罪故意（或過失）實施一個或數(shù)個行為，符合一個犯罪構(gòu)成的為一罪，以兩個以上犯罪故意（或過失）實施兩個以上行為，符合兩個以上犯罪構(gòu)成的為數(shù)罪。一人犯數(shù)罪的情況下，還存在是以一罪定罪處理還是數(shù)罪并罰的問題。根據(jù)刑法理論和司法實踐，對于判決宣告前一人所犯的同種數(shù)罪，以及一些牽連犯、吸收犯等法定的一罪或處斷的一罪等情形，一般不數(shù)罪并罰。是否數(shù)罪并罰，不僅取決于是否為數(shù)罪，還需根據(jù)罪刑法定和罪責刑相適應的原則，綜合具體犯罪的社會危害性、適用刑罰的效果等因素，進行具體分析。具體到本案例，筆者認為，應對甲以濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪數(shù)罪并罰。有一種觀點認為，甲雖然同時存在濫用職權(quán)和玩忽職守行為，但兩種危害行為及危害結(jié)果都與乙銀行有關(guān)，具有牽連或吸收關(guān)系，應當以其中的一個重罪處理，鑒于其濫用職權(quán)行為情節(jié)特別嚴重，可將其玩忽職守行為合并，按照濫用職權(quán)罪一罪定罪處理。對此，筆者不贊同。
其一，從犯罪構(gòu)成看，甲的犯罪事實為數(shù)罪。甲在對乙銀行開展的檢查和處理中，基于一個犯罪故意，超越職權(quán)，違反規(guī)定決定和處理公務(wù)。甲在分管舉報受理分辦轉(zhuǎn)辦工作中，又基于一個犯罪過失，嚴重不負責任，不正確履行把關(guān)職責。甲的犯罪事實中既有濫用職權(quán)的行為和故意，也有玩忽職守的行為和過失，且分別在不同范圍、不同對象中給國家和人民利益造成損失，侵犯的具體法益不完全相同，具備濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪兩個犯罪構(gòu)成，屬于一人犯數(shù)罪。
其二，甲的犯罪事實之間雖有關(guān)聯(lián)，但不屬于牽連犯或吸收犯。牽連犯和吸收犯屬于刑法理論探討。牽連犯通常指行為人基于同一個犯意，僅意圖犯某一罪，但實施的方法或結(jié)果行為另外觸犯了其他不同罪名。牽連犯的兩個行為間具有方法與目的，或原因與結(jié)果的牽連關(guān)系，且只適用于故意犯罪。對牽連犯一般從一重罪處斷，但法律有明文規(guī)定，或者依據(jù)主客觀相一致和罪責刑相適應原則，結(jié)合案件具體情況，適用數(shù)罪并罰更為適當?shù)模梢詳?shù)罪并罰。吸收犯是指兩個以上不同的犯罪行為，依據(jù)一般觀念或法條內(nèi)容，其中一個行為當然被他行為所吸收，只成立吸收行為的一個犯罪。吸收犯中，前行為是后行為的必經(jīng)階段，或者后行為是前行為的必然結(jié)果，或者一罪的犯罪構(gòu)成在法律規(guī)定中能夠為他罪當然包含。對吸收犯應以一罪定罪處罰。
但在本案中，盡管甲濫用職權(quán)和玩忽職守的行為都涉及乙銀行，但并非基于同一個犯意，濫用職權(quán)行為出于故意，目的是徇私情為乙銀行提供關(guān)照，玩忽職守行為出于過失，并非針對乙銀行且不存在徇私舞弊等情況，兩個犯罪事實雖客觀上因乙銀行存在一定關(guān)聯(lián)，但在主觀方面、客觀行為、危害結(jié)果上都有其獨立性，侵害的具體法益也有所不同，不存在方法與目的或原因與結(jié)果的牽連關(guān)系，也不存在誰是誰的必經(jīng)階段、必然結(jié)果，或者一罪包含另一罪的犯罪構(gòu)成之說，不屬于刑法理論上的牽連犯或吸收犯。
其三，對甲數(shù)罪并罰體現(xiàn)了罪責刑相適應和充分評價原則。濫用職權(quán)罪與玩忽職守罪雖然都規(guī)定在刑法第三百九十七條，但兩者是并列罪名、非同種罪名，而不是選擇性罪名或同種罪名，刑法關(guān)于兩罪的法定刑規(guī)定也是一致的，因此本身不存在輕重之分。從1997年刑法修訂時將濫用職權(quán)罪從玩忽職守罪中獨立出來，也可以看出，兩罪具有各自的獨立性。因此，濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪并罰不存在法理障礙。
有一種觀點認為，濫用職權(quán)罪是故意犯罪，玩忽職守罪是過失犯罪，故意比過失主觀惡性大，因此濫用職權(quán)行為可以吸收玩忽職守行為，行為人既有濫用職權(quán)犯罪又有玩忽職守犯罪時只定濫用職權(quán)罪一罪。
對此，筆者認為，單純從主觀方面判斷犯罪的輕重是錯誤的，濫用職權(quán)罪也不當然包含玩忽職守罪的犯罪構(gòu)成，濫用職權(quán)與玩忽職守并存時如何處理，必須在主客觀相一致和罪責刑相適應的原則下思考。如果同一行為人的濫用職權(quán)和玩忽職守行為導致同一危害結(jié)果，實際侵害同一法益，總體按一罪認定處理即可，根據(jù)對危害結(jié)果所起作用大小，以主要行為的性質(zhì)相應定罪處罰，如果濫用職權(quán)和玩忽職守行為作用相當，可以總體以濫用職權(quán)罪定罪處罰，玩忽職守作為加重情節(jié)。但如果濫用職權(quán)和玩忽職守行為各自造成不同的危害結(jié)果，或者雖然存在共同危害結(jié)果，但其中一種行為還造成其他危害結(jié)果，其他危害結(jié)果與共同危害結(jié)果無關(guān)或難以形成包含關(guān)系，實際侵害了不同法益，各自具有明顯的獨立性，一般應按數(shù)罪而非一罪處理，否則難以充分評價其罪行的危害，不符合罪責刑相適應和充分評價原則。本案中，甲濫用職權(quán)和玩忽職守的行為及結(jié)果具有各自的獨立性，應以數(shù)罪處理。
三、在具體案件的罪數(shù)認定和處理中充分體現(xiàn)治理腐敗的綜合效能
金融安全是國家安全的重要組成部分，黨中央高度重視防范化解重大金融風險工作。黨的二十大報告強調(diào)，強化金融穩(wěn)定保障體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線。紀檢監(jiān)察機關(guān)是政治機關(guān)，反腐敗斗爭是重大政治斗爭，查辦腐敗案件必須自覺站在黨和國家事業(yè)、全面從嚴治黨大局中謀劃和思考。具體到金融領(lǐng)域反腐敗工作中，就要從黨中央防范化解重大金融風險的政治高度去審視和處理金融領(lǐng)域失職瀆職違紀違法犯罪問題，深刻領(lǐng)悟習近平總書記強調(diào)“既要管住亂用濫用權(quán)力的瀆職行為，又要管住不用棄用權(quán)力的失職行為，整治不擔當、不作為、慢作為、假作為”的極端重要性，既嚴查貪污賄賂以權(quán)謀私的腐敗，又嚴懲失職瀆職“不揣腰包的腐敗”，既查處任性用權(quán)亂作為，也糾治玩忽職守不作為，為牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險底線提供堅強保障。
本案中，對甲的處理也應遵循以上指導精神。該案所涉?zhèn)€別農(nóng)村金融機構(gòu)亂象叢生，金融違法犯罪和職務(wù)犯罪嚴重，金融監(jiān)管、風險防范不力，一度發(fā)生擠兌事件，既給國家和人民造成巨大經(jīng)濟損失，又嚴重損害了當?shù)攸h委、政府形象和經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，產(chǎn)生了極為惡劣的社會影響。這種背景下，對甲濫用職權(quán)和玩忽職守犯罪以兩罪認定、予以并罰，既能有力懲處甲的犯罪，也能對金融領(lǐng)域腐敗和失職瀆職形成震懾，指引金融監(jiān)管工作人員積極擔當作為、切實勤勉盡責、守牢金融安全底線，充分發(fā)揮治理腐敗的綜合效能。
